내각제는 국가파탄의 지름길 (김충남 대통령학 전문가)
[문제제기] 내각제·이원집정부제의 함정
현재의 정당정치와 국회의원 수준으로 내각제 개헌하면
‘내각무책임제’ 될 가능성 농후
최근 중진 언론인이 ‘대통령제, 수명 다했다’는 칼럼을 게재했다. 수명을 다했으니 사망 선고를 내리고 내각제로 개헌하자는 것이다. 중립적 문제제기가 아니라 아예 결론을 내린 것이다.
뒤이어 유승민 의원이 새누리당 원내대표를 사퇴하면서 ‘대한민국은 민주공화국이다’라는 헌법 조문을 들먹이며 ‘제왕적 대통령’이 민주공화국을 훼손하고 있다는 메시지를 던지면서 대통령 권력 문제가 논란이 되고 있다.
국회는 물론 집권당 원내대표로부터 공격받는 위치에 있는 대통령이 과연 제왕적이라 할 수 있는가? 박근혜 대통령이 민생법안을 통과시켜 달라고 여러 차례 애원하듯 했지만 그 법안들은 3년 가까이 햇빛을 보지 못하고 있다. 과연 대통령을 탓할 것인가? 국회를 탓할 것인가?
내각제 개헌론은 갑자기 등장한 것이 아니다. 2014년 2월, 여야 의원 70여 명으로 ‘개헌추진국회의원모임’을 발족하고 활동해왔다. 그리고 지난해 10월 김무성 새누리당 대표가 상하이(上海)에서 오스트리아식 이원집정부제 개헌 필요성을 제기하고, 뒤이어 여야 중진들이 동조하면서 개헌 정국이 열리는 듯했다.
그러나 박 대통령이 “개헌 논의는 모든 것을 빨아들이는 블랙홀이 될 우려가 있다”면서 반대했기 때문에 수면 아래로 가라앉았지만, 내년 4월 총선 후에는 개헌 논의가 본격화될 가능성이 높다.
그리스 사태가 유럽과 세계의 초미의 관심사가 되고 있고, 그 여파가 우리 경제를 위협하고 있는 시기에 내각제 개헌 주장이 나오는 것은 주목할 만한 일이다. 그리스 위기의 근원은 내각제 하에서 빈번한 총선거와 내각교체 과정에서 과도한 포퓰리즘 정책을 남발했기 때문이다.
이것은 그리스만의 문제가 아니고, 내각제 하에 있는 이탈리아, 포르투갈, 스페인 등도 오랜 침체와 정치 사회적 혼란에서 벗어나지 못하고 있다. 그래서 유럽연합(EU)의 쇠퇴는 내각제 때문이라는 주장이 힘을 받고 있다. 이에 비해 대통령제 하에 있는 미국은 유럽보다 안정적인 국가 경영을 하고 있다.
제도가 문제인가, 운영이 문제인가?
우리나라에서 내각제를 주장하는 사람들의 공통된 의견은 한국 정치의 모든 문제가 ‘제왕적 대통령’ 때문이라는 것이다.
과연 대통령 중심제 헌법이 문제인가? 헌법대로 운용하려고 노력을 하기나 했는가? 정치인들이 자기들 책임은 게을리 하면서 정치권의 책임을 대통령에게 돌리고 있는 것은 아닌가? 권력구조를 대통령제에서 내각제로 바꾸기만 하면 과연 정치가 달라질 수 있을 것인가?
건국 당시부터 대통령제냐 내각제냐에 대한 논란이 있었다. 이승만 박사는 신생국이 당면한 어려움을 극복하기 위해 강력한 리더십이 필요하다면서 대통령제를 관철시켰다. 4·19 이후 채택된 내각제는 실패로 끝났지만, 그 후에도 끊임없이 정치권을 중심으로 내각제 개헌 주장이 끊임없이 제기되어 왔다.
한국은 대통령제를 채택하여 성공한 나라 중의 하나다. 만약 우리나라가 내각제 하에 있었다면 6·25 전쟁 등 공산세력의 위협에서 살아남을 수 있었을까? 최악의 조건에서 경제 기적을 이룩할 수 있었을까? 1997년의 외환위기를 성공적으로 극복할 수 있었을까?
이처럼
대통령제는 강력한 리더십으로 위기를 극복하고 국가 목표를 효과적으로 실현할 수 있는 장점이 있다. 대통령 임기 중 정치 안정이 보장되고, 대통령 중심으로 국력을 결집할 수 있고, 정책의 일관성도 유지할 수 있기 때문이다.
1990년대 초부터 20여 년 간 빈번한 내각교체로 정치 불안정과 국정 표류로 좌절해온 일본에서는 대통령을 중심으로 소신 있게 밀고 나가는 한국을 부러워한다고 한다.
물론 5년 단임제는 대통령 선거와 국회의원 선거 등 다른 선거와 사이클이 맞지 않고 단기적 성과에 집착하게 되고, 조기 레임덕 현상이 나타난다는 문제가 있다. 미국에서도 단임으로 끝난 대통령은 이렇다 할 업적을 남기지 못하는 경우가 많았다. 그래서 4년 중임제 개헌이 필요하다는 주장이 설득력을 얻고 있다.
김형오 전(前) 국회의장은 언론 기고문에서 대통령 권력이 막강하기 때문에 국회는 권한이 없어 책임도 없고 무능하게 되었다고 썼다. 그러나 국회가 무능하고 무책임한 것은 정치권 자체의 문제이지 대통령 때문이라고 할 수 없다.
현행 헌법에는 국회의 권한이 대폭 강화되었다. 국회는 국정감사, 대정부 질의, 인사청문회, 장관에 대한 불신임 결의안, 예산안 심의 등 행정부를 견제하고 감시할 권한은 충분히 가지고 있고 얼마든지 행사할 수 있다.
‘제왕적 대통령’이 아니라 ‘식물 대통령’
국회가 행정부를 견제할 수 있는 권한에 비해 대통령이 국회를 견제할 수단은 별로 없다.
그래서 대통령 마음대로 할 수 있는 것이 많지 않다. 오히려
국회선진화법에 의해 야당이 동의하지 않으면 어떤 법안도 통과시키지 못하는 등 국정의 발목이 잡혀 있다
. 많은 사람들이 ‘제왕적 대통령’이 아니라 ‘식물 대통령’이 되는 것을 우려하고 있는 실정이다.
일 못하는 목수가 연장 나무란다는 말이 있다. 우리 정치의 문제는 제도의 문제라기보다는 운용하는 사람들의 문제라고 본다. 민주 투사 출신 대통령들은 독선적 측근 중심의 국정 운영으로 ‘인치(人治)’ 또는 ‘문민 독재’라는 비판을 받았다.
그들은 5년 단임제의 한계를 인식하고 기존의 국정기조를 계승 발전시키기보다는 거창한 국정 목표를 내세우고 아마추어 측근들을 요직에 앉혀 빈번한 시행착오를 초래했다. ‘역사바로세우기’니 ‘과거 청산’이니 하면서 과거와 단절하고자 했기 때문에 정치적 대립과 갈등을 심화시키기도 했다.
이런 문제들은 대통령의 개성과 스타일, 그리고 대립적인 정치문화 때문이지 헌법상의 문제 때문이라고 할 수는 없다.
내각제, 과연 안심할 수 있는 대안인가?
‘남의 밥에 콩이 더 커 보인다’는 말이 있다. 개헌을 주장하는 사람들은 대통령제의 단점만 강조하는 동시에 내각제의 장점만 부각시키는 경향이 있다.
내각제 찬성론자들은 대통령을 한 번 뽑아 놓으면 국민은 5년 간 인질이 된다고 한다. 그런데 내각제에서는 한 정당의 장기 집권이 가능하기 때문에 국민은 훨씬 오랫동안 특정 정당의 인질이 될 가능성이 높다.
영국의 마거릿 대처는 12년 동안 ‘철(鐵)의 여왕’으로 불리는 ‘제왕적 총리’로 군림하며 집권당은 물론, 의회와 행정부를 장악했다. 한국에서는 정당의 보스나 실력자들이 국회의원과 시도지사 후보자의 공천권까지 장악하고 있기 때문에 대처보다 더 강력한 ‘제왕적 총리’가 나올 가능성이 크다.
여야 중진 정치인들이 오스트리아식 이원집정부제를 들고 나선 것은 단견이다. 그들은 국민 직선으로 선출한 대통령은 외교와 국방과 통일 업무만 전담하고, 국회에서 선출된 총리가 국정 운영을 전담하면 된다고 주장한다. 그러나 그들은 한국과 오스트리아의 외교안보 환경이 근본적으로 다르다는 것을 간과하고 있다.
오스트리아는 영세중립국일 뿐만 아니라 유럽의 중심부에 있어 안보 위협이 별로 없는 나라다. 때문에 대통령은 의례적인 외교 안보 업무만 담당해도 문제가 없지만, 사실상 준(準)전시상태에 처한 한국은 어느 나라보다 외교 안보가 중요한 나라다.
더구나 안보란 군대만 통솔해서 되는 것이 아니다. 경제는 물론 경찰, 행정 등 다른 분야와의 유기적 협조 없이는 불가능하다.
대통령과 총리로 권력이 이원화된 상황에서 안보 위기가 발생하면 일사분란하고 신속 과감한 대응이 쉽지 않을 것이 분명하다. 더구나 대통령과 총리가 서로 다른 정당 출신이라면 안보위기 국면에서 심각한 문제가 발생할 가능성이 크다.
이원집정부제의 위험성
이원집정부제 하에서는 대통령과 총리 간의 충돌로 국정에 혼선과 차질을 초래하는 경우도 허다하다.
프랑스에서는 외국에서 열린 정상회담에 대통령과 총리가 모두 국가를 대표한다며 참석한 적이 있다. 자크 시라크 대통령은 5년 간 사회당의 리오넬 조스팽 총리와 동거하면서 갈등이 끊이지 않았다.
내각제의 가장 큰 문제는 빈번한 내각 교체로 만성적 정치 불안에 빠질 가능성이 크다는 것이다. 권력형 부패와 대형 사건사고가 발생할 때마다 내각이 총사퇴하고 총선거를 해야 하며, 이로 인해 막대한 선거비용이 소요되고 사회 정치적 갈등도 심화된다.
일본이 왜 ‘잃어버린 20년’을 맞게 되었는가를 들여다보면 무엇보다도 빈번한 총선거와 내각 교체 때문이다. 일본에서는 상당 기간 동안 총리와 내각의 수명이 1년이 안 되는 경우가 허다했다.
내각제의 또 다른 문제는 정치 부패가 만연된다는 것이다.
국회의 다수 지지를 확보한 실력자가 총리가 되고 그 측근들이 장관직을 차지하기 때문에 과도한 파벌 경쟁이 필연적이며, 이를 위해 막대한 정치자금이 소요된다. 따라서 정치 부패가 만연될 수밖에 없다.
더구나 내각제에서는 정치권력의 불확실성이 커지기 때문에 기업들은 평소 여야 실력자들을 대상으로 계속 친분을 유지하려 할 것이다. 한국은 재벌, 언론, 법조계 등 사회경제적 권력이 소수에 집중된 독과점(獨寡占)적 특성을 가지고 있다. 때문에 내각제가 되면 정치권력과 사회경제적 권력이 구조적으로 결탁할 가능성이 높다.
내각제에서는 낙하산 인사도 만연될 것이다. 대통령의 낙하산 인사에 대한 비판이 많지만, 내각제가 되면 정치 실력자들의 경쟁적 낙하산 인사와, 이와 관련된 부패가 만연될 것이다. 정치인들은 측근들을 국영기업과 공공기관에 취업시킨 후 그들을 통해 각종 이권 개입과 인사 청탁을 하고자 할 것이기 때문이다.
내각제의 또 다른 문제는 권력에 대한 견제가 사라진다는 것이다. 내각제는 한 정당이 국회와 행정부 권력을 동시에 장악함으로써 ‘절대권력’이 되는 것이다. 이런 상황 하에서 야당이 집권세력을 제대로 견제할 수 있겠는가? 대정부 질문이나 국가감사도 별 의미가 없게 될 것이다.
의회민주주의는 민주주의의 꽃이라고 한다. 그런데 우리는 그 꽃을 제대로 피우지 못하고 있다. 잘못된 정당정치가 국민의 대의기관인 국회를 정쟁(政爭)의 장으로 전락시키고 있기 때문이다. 여론조사를 보면, 정당과 국회는 우리나라에서 가장 불신 받는 집단으로 나타나고 있다.
성숙한 정당정치 없는 내각제는 재앙
선진국 의회에 비하면 우리 국회는 제대로 일하는 기관이라고 말하기 어렵다. 선진국에서는 선출직 공직자인 의원들은 일반 공무원처럼 여름 한 달 정도 휴가를 제외하고 연초부터 연말까지 거의 매일 의정활동을 한다.
이에 비해 우리 국회는 정기국회가 3개월 정도이고, 임시국회가 가끔 열리기는 하지만 1년에 절반 정도는 일하지 않아도 된다. 게다가 출석을 잘 하지 않는 의원, 법안 표결조차 참석하지 않는 의원이 적지 않다.
선진국의 정당은 의회 내에서 정책 경쟁이 주된 활동이기 때문에 의원 보좌관들도 정책전문가들이 많다. 반면에 우리 의원들은 대부분 정책 자체에 관심이 없다. 왜냐 하면, 정당들이 국회 내 정책 경쟁보다는 국회 밖 제로섬(zero-sum)적 권력쟁탈 경쟁에 몰두하고 있기 때문이다.
정당이 스스로 노력하기보다는 상대당의 약점을 공격함으로써 지지를 확대하고자 한다. 당직자들은 매일 큰 회의실에 둘러 앉아 상대 당에 대한 비난을 쏟아내고, 상대 당은 이를 맞받아치는 것을 거듭하고 있다. 선진국 정당들은 정당 본부 같은 것은 존재하지 않고, 당직자 회의 같은 것도 없다. 우리는 당청(黨靑) 간 소통이니 당청 간 갈등이 논란이 되지만, 선진국에서는 존재조차 없는 개념이다.
정당 간 대화와 타협이 안 되는 것이 ‘제왕적 대통령’ 때문이라는 주장은 억지다. 우리의 정치문화 자체가 대화와 타협과는 거리가 멀다. 한국의 정당은 역사관이나 이념면에서 대립적이기 때문에 정당 간 타협이 어려우며, 심지어 정당 내 갈등도 쉽게 극복되지 못하고 있는 실정이다.
내각책임제란 정당 책임정치를 말한다. 국회 운영조차 제대로 못하는 정치권이 내각제 개헌을 통해 행정부까지 장악하여 제대로 운영할 수 있겠는가?
정당정치가 성숙되어야
우리의 정당 역사를 되돌아보면, 정말 부끄러운 수준이다. 정당은 특정 지도자 중심의 비민주적 정당이었다. 제1야당인 새정치민주연합의 뿌리를 거슬러 올라가보면, 당의 명칭이 20번 가까이 바뀌었다.
새누리당의 역사도 집권자에 따라 당명이 바뀌었다. 정당을 권력 쟁취의 수단으로만 인식하기 때문에 선거를 전후하여 이합집산(離合集散)을 했기 때문이다. 선진 민주국가의 정당이 100~200년의 역사와 전통을 가진 것과는 대조적이다.
지금의 정당정치와 국회의원들의 수준으로 내각책임제 개헌을 한다면 ‘내각무책임제’가 될 가능성이 크다
. 내각제에서는 총리와 장관 등 행정부의 요직을 국회의원들이 차지하게 된다. 국회에는 의장, 부의장, 상임위원장 등 요직이 20개 정도 되고, 행정부에도 국회의원들이 차지할 자리가 총리와 장관 등 25명 정도 된다. 과연 현재 정당에 도덕성과 전문성을 갖춘 의원들이 얼마나 있는가?
내각제를 시행하는 선진국에서는 20년 이상 의원 생활을 한 중진의원이 다수이기 때문에 문제가 없지만, 우리 정당에는 3선 의원이면 중진 대우받을 정도로 자격과 경륜을 겸비한 의원이 별로 없다.
자칫하면 행정부와 국회에 적지 않은 무능력자가 요직에 앉게 될 가능성이 크다. 더구나 내각제에서는 대형 사건사고가 발생하면 내각 총사퇴로 개각을 해야 하기 때문에 심각한 인력난에 빠질 것이 분명하다.
정당정치가 성숙되면 현행 대통령제도 아무 문제가 없을 것이다. 내각제로 바꾸면 우리 정치의 모든 문제가 해결된다는 제도만능주의는 순진한 발상이다. 정당정치가 후진성을 벗어나지 못한 상태에서 내각제로 개헌하면 정치는 지금보다 더 후퇴할 가능성을 배제하기 어렵다.
그럼에도 불구하고 정치권이 무리수를 둬 가며 내각제 개헌을 하려는 것은 그것이 자신들의 권력과 이익을 확대할 수 있는 수단으로 인식하기 때문이다.
국민은 대통령제를 원한다
그러나 개헌에 대한 국민 여론은 정치인들의 기대와는 거리가 있다.
대통령제에 대한 국민의 지지는 확고한 편이다. 내 손으로 대통령을 선출한다는 자부심 때문이다.
개헌 논의가 한창이던 지난 해 10월 한길리서치가 실시한 여론조사에 의하면, 대통령제에 대한 지지는 62%(4년 중임 36%, 5년 단임 26.3%)에 달했던 반면, 내각제 지지는 24.4%(이원집정부제 17.9%, 의원내각제 6.5%)로 3분의 1에도 못 미친다. 개헌과 관련된 다른 여론조사들도 결과는 비슷하다.
우리는 뜯어 고치는 것을 능사로 삼는다. 헌법도 여러 번 개정했다. 대통령이 취임할 때마다 정부 조직을 뜯어고치고, 정당에서는 실력자가 바뀌면 당을 해산하고 새로 만들기도 한다. 이런 현상은 선진 민주국가에서는 찾아보기 어렵다. 역사적으로 혁명이나 정변이 아닌, 평상시에 대통령제를 내각제로 바꾸거나 내각제를 대통령제로 바꾸는 등 권력구조 변경 시도는 지극히 예외적인 일이다.
국가의 기본법인 헌법에 대한 개정 논의는 신중을 기할 필요가 있다. 헌법을 둘러싼 논란은 헌법의 존엄성을 훼손하고 나아가 국가정체성에도 부정적 영향을 미친다.
개헌을 하겠다면 대통령제의 골격을 그대로 두고 4년 중임제로 개헌하는 것이 바람직하다.
그리고 현행 헌법에서 정부의 법률안 제출권, 국회의원의 장관 직 허용, 국회의 국무총리 임명동의권, 국회의 국무총리 및 국무위원 해임 건의건 등을 삭제하는 등 3권 분립을 보다 확실히 하는 것이 필요하다.
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꼴보수 매체인듯한데, 내각제의 문제점을 꼭꼭 집어서 설명하고 있군요.
자유당-바미당 보고 있나. 박근혜정부때 내각제 반대 주장이다.
어쩜 이렇게 내 생각과 같은지.
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